Преференциальные режимы Дальнего Востока пока недостаточно эффективны и не в полной мере достигают целей, ради которых были созданы. Такой вывод сделала Счётная палата, оценив работу АО «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики» (АО «КРДВ»). Исследование показало как общие системные проблемы в управлении преференциальными режимами, так и их конкретные недостатки.
Недостатки ТОР и СПВ
Проверка проходила с 29 мая по 26 декабря 2024 года. Аудиторы пришли к выводу, что меры поддержки, предусмотренные режимом свободного порта Владивосток (СПВ), не полностью отвечают целям закона о нём и не ориентированы на интеграцию в экономику Азиатско-Тихоокеанского региона и международную торговлю. Как показал анализ, в объёме инвестиций, привлечённых резидентами СПВ, 35% занимают проекты в области строительства и девелопмента, а 39% – в сфере логистики и транспорта.
Режим СПВ – самый большой из дальневосточных преференциальных режимов по количеству резидентов, но по нему сейчас и больше всего расторгнутых соглашений – 657, или 24,3%. При этом из 20 наиболее крупных резидентов СПВ 16 реализуют проекты в Приморском крае. Преимущественно это проекты в сфере транспорта и логистики. Но дальневосточных субъектов, на которые этот режим распространён, и раньше была высока доля транспорта и логистики в отраслевой структуре валовой добавленной стоимости: в Приморье, например, она по разделу «Транспортировка и хранение» выросла с 19,0% в 2016 году до 20,6% в 2022 году.
При создании ТОР, отмечают аудиторы, не фиксируются экономические и бюджетные эффекты для субъектов Российской Федерации и/или муниципальных образований, которых надо достигнуть. В соглашениях с резидентами условия по созданию новых рабочих мест не предусматривают обязательства по созданию высокопроизводительных рабочих мест, выплате средней месячной заработной платы, превышающей на 20-30% среднюю зарплату по региону.
Территории опережающего развития (ТОР), расположенные в крупнейших городах ДФО, показывают недостаточные показатели улучшения инвестиционной активности. Так, вклад ТОР «Приморье» в общий объём инвестиций по муниципалитетам, в которых он расположен, составляет всего 4,3%, а ТОР «Чукотка» – целых 67,4%. При этом резиденты и той, и другой получают одинаковые льготы и преференции.
Большинство налоговых льгот, предоставляемых в режимах ТОР и СПВ, действуют в течение 10 лет. Соответственно в ближайшие годы у ряда резидентов он закончится. По мнению Счётной палаты, целесообразно установить мониторинг за их деятельностью, чтобы проверить, насколько устойчивы достигнутые результаты.
Работа КРДВ
По мнению Счётной палаты, КРДВ и её дочерние общества недостаточно результативно управляют преференциальными режимами. Так, Корпорация не полностью использовала субсидии, полученные в 2021-2023 годах на развитие инфраструктуры ТОР. Это было связано с тем, что резиденты и ресурсоснабжающие организации не соблюдали сроки работ по договорам технологического присоединения, а внутриплощадочные сети не были готовы вовремя. Сроки выполнения отдельных мероприятий неоднократно переносились, а на счетах АО «КРДВ» и её дочерних структур на 1 января 2024 года остались неиспользованные средства на общую сумму 14,3 млрд рублей.
За 2021 год объём субсидий КРДВ на развитие Дальневосточного федерального округа составлял 2,14 млрд рублей, в 2022 – 3,08 млрд рублей, в 2023 – 3,65 млрд рублей. На развитие инфраструктуры ТОР в округе в 2021 году выделялось 16,6 млрд рублей, в 2022 – 3,76 млрд рублей, в 2023 году – 1,3 млрд рублей.
В 2022 и 2023 годах по механизму «Единая субсидия» бюджетам Амурской и Хабаровской областей, Приморского, Забайкальского и Камчатского краёв и Чукотского автономного округа предоставлялись межбюджетные трансферты на софинансирование 28 мероприятий по развитию инфраструктуры ТОР на общую сумму 10,68 млрд рублей (в том числе 5,16 млрд рублей в 2022 году и 5,52 млрд рублей в 2023 году). На лицевых счетах дочерних обществ АО «КРДВ», на которые направлялись средства субсидии на финансовое обеспечение функций, в 2021-2023 годах сильно вырос и пока не уменьшается. Причём в Приморском крае эти суммы больше, чем в остальных регионах, и с каждым годом растут. Наличие больших остатков на лицевых счетах «дочек» Корпорации требует принятия мер по их сокращению.
Эти остатки образовались из-за возврата неиспользованных авансов по договорам на создание инфраструктуры ТОР, взыскания штрафов в связи с неисполнением условий договоров по её строительству, поступления банковских гарантий, а также вследствие экономии по фактически выполненным работам по формированию рабочей документации и выполнению строительно-монтажных работ.
При этом, отмечает Счётная палата, КРДВ как управляющая компания должна, но не организует транспортное сообщение в ТОР, не занимается сбором и транспортировкой отходов, не благоустраивает ТОР и не обеспечивает лиц, находящихся на них, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, досуга.
Кроме того, КРДВ не достигает результатов предоставления субсидий на показатели госпрограммы «Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа»; предоставляет завышенные данные о результативности использования субсидий; плохо контролирует, как резиденты ТОР и СПВ предоставляют отчётность; нарушает требования бухгалтерского учёта при реализации соглашений о предоставлении субсидий; нарушает сроки предоставления поквартальных прогнозов расходов и прогнозов размера субсидии на очередной финансовый год и плановый период.
Всего в рамках режима ТОР создано 70,4 тысячи рабочих мест, при этом трудоустроено 56,8 тысячи человек. В 2023 году у 50 резидентов ТОР, представивших данные о создании наибольшего количества рабочих мест (50,6 тысячи), по данным, полученным от Социального фонда России, пятая часть сотрудников (10,6 тысячи) работает вахтовым методом (в 2021 году – 3,4 тысячи человек, в 2022 году – 5,6 тысячи человек). Это может говорить как о недостаточно активном использовании местных работников, так и о дефиците кадров в ДФО.
Польза муниципалитетам
Кроме того, в соглашениях с резидентами ТОР не указаны условия по созданию высокопроизводительных рабочих мест, выплате средней месячной заработной платы, не менее чем на 20-30 % превышающей среднюю по региону, технологическому уровню реализуемых проектов. Более того, сведения о количестве создаваемых и созданных рабочих мест не согласуются с данными Социального фонда России, содержат нереалистичные показатели заработной платы сотрудников резидентов ТОР, отсутствуют данные по количеству лиц, работающих у резидентов ТОР вахтовым способом.
Ещё один момент: ТОР в крупнейших городах Дальнего Востока показывают минимальные улучшения социально-экономических показателей территорий, но при этом формируют дополнительные налоговые расходы. Инвестиции резидентов этих ТОР не играют существенной роли в общем объёме вложений в основной капитал муниципалитетов. Например, вложения резидентов ТОР «Приморье» с момента её создания составили всего 4,3% суммарного объёма инвестиций Владивостокского городского округа и Надеждинского района. Для таких типов муниципалитетов более эффективными были бы другие системные механизмы развития бизнеса, например, создание индустриальных парков, предоставление отраслевых льгот, льготное кредитование и другие, считают аудиторы.
Результаты исследования показали, что работа на территории ДФО большого числа преференциальных режимов сильно ускорило инвестиционную активность субъектов ДФО по сравнению с другими регионами страны. Но это пока не привело к существенному ускорению роста валовой добавленной стоимости и доходов населения в сравнении с другими территориями России, а также не помогло преломить негативный тренд на снижение числа работников на дальневосточном рынке труда.
Аудиторы отмечают, что в Дальневосточном федеральном округе действует наибольшее количество преференциальных режимов (по сравнению с другими федеральными округами), но они не образуют единую систему мер поддержки социально-экономического развития регионов ДФО. Полномочия, связанные с обеспечением работы этих режимов, осуществляются разными госорганами федерального и регионального уровня. Работу режимов регулируют законодательные акты, предусматривающие разные модели управления, подходы к оценке эффективности и мониторингу и контролю их деятельности. При этом льготы и меры поддержки в большинстве преференциальных режимов в целом однотипны.
При этом в федеральном законе о ТОР либо ином нормативном правовом акте нет критериев расширения границ ТОР и требований к эффективности использования их территории.
Федеральный закон о СПВ среди целей называет интеграцию в экономическое пространство Азиатско-Тихоокеанского региона, развитие международной торговли с ним, создание и развитие производств, основанных на современных технологиях и ориентированных на выпуск в свободном порту Владивосток конкурентоспособной в государствах АТР продукции.
Но льготы и меры поддержки этого режима не содержат мер, направленных на реализацию этих целей, также в них нет специальных требований к резидентам или проектам. Перечень предоставляемых льгот и преференций, а также требования к объёму капитальных вложений резидента почти полностью (за исключением отсутствия льготы по налогу на добычу полезных ископаемых) соответствуют режиму ТОР. Поэтому менее 40% объёма вложений резидентов направлены на реализацию проектов в сфере логистики и транспорта, при этом 35% – в проекты в области строительства и девелопмента.
Напомним, двумя годами ранее Счётная палат уже высказывала подобные претензии к преференциальным режимам. По мнению аудиторов, Дальний Восток «заливают» деньгами при минимальной эффективности качества управления, поэтому требуемые показатели до сих пор не достигнуты.
